[２００５年省律协房地产业务委员会交流论文]

拆迁城市私有房屋土地使用权补偿问题探析

王从波  河南京港律师事务所

内容提要：拆迁城市私有房屋应当对土地使用权进行补偿，但要分别划拨与出让土地的不同类别，以单独评估或者综合评估等方式进行补偿，程序上应当坚持国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定。

关键词：拆迁  城市私有房屋  土地使用权  补偿

一、问题的提出

近年来城市房屋拆迁纠纷一直是社会热点问题。被拆迁人与拆迁人往往就房屋补偿价格达不成一致意见，特别是应否对被拆迁房屋所占的土地使用权给予补偿问题的认识有严重分歧。在评估与拆迁裁决中，对土地使用权应否进行补偿及其实际操作标准也有完全不同的意见。许多人认为，《城市房屋拆迁管理条例》仅仅规定对拆迁房屋进行补偿，所以对土地使用权不需要进行补偿，即使有补偿也不应在房屋拆迁中予以解决。也有一些同志认为，在房屋拆迁补偿中应当考虑被拆迁房屋的土地价格因素，但对土地价格怎样评定，被拆迁人应当享受多大的土地收益，则莫衷一是。由于我们对房屋拆迁是否应当对土地进行补偿的法律问题研究不够深入，此类问题也无明确可供参考的法律依据，所以因此而引发的许多拆迁纠纷都难以得到妥善解决。

１９９５年９月４日国务院法制局对建设部《关于拆迁城市私有房屋土地使用权是否予以补偿问题的函》有过一个《复函》：拆迁城市私有房屋应当严格执行现行有关法律和《城市房屋拆迁管理条例》，并按照规定对拆迁的房屋进行安置补偿。此复函内容并没有简单对土地使用权应否进行补偿回答“是”或者“否”让人颇难理解。那么拆迁城市私有房屋土地使用权究竟是否予以补偿呢？如果予以补偿，又该怎样进行补偿呢？

二、土地使用权补偿的法律依据

拆迁城市私有房屋土地使用权应当予以补偿。土地使用权与房屋所有权是紧密结合的两种权利，即房地产权利。两种权利的处分应当遵循一致原则，也是就处分一种权利时必然要同时处分另一种权利。房屋拆迁实际上就是政府对被拆迁人房屋和土地财产权利的同时处分。所以在政府作出了拆迁许可后，拆迁人所进行的拆迁行为实际上就是在政府强制推动下的房地产购买行为。这时拆迁人不但要从被拆迁人处买得房产处分权，还要取得土地使用权。拆迁人所支付的对价，就是对被拆迁人的房地产价格的补偿。这里不但包括房产转让价格，也包括土地转让价格。

《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定，被拆迁房屋的货币补偿的金额，应根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。从中不难看出，房屋的价值是房地产评估价，还须考虑房屋的区位因素。这说明房屋的补偿价中含有土地收益，对土地使用权作了一定的补偿。现行土地法律法规中对于收回土地使用权的补偿问题是有规定的。比如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，对于收回土地使用权的，应当根据不同情况对土地予以补偿。房屋拆迁许可前拆迁申请人取得土地使用权批准手续时，就已在土地成交确认书，土地出让合同等文件中承诺应当支付有关的拆迁补偿成本。这其中就有土地使用权收回补偿。

所以，国务院法制局对建设部的《复函》，正确的理解应当是按我国目前的法律规定，对城市私房土地使用权进行补偿。

三、土地使用权补偿的标准和方式

确定了拆迁城市私房土地使用权应当补偿的原则后，就应当明确补偿的标准和方式问题。这里应当区分出让土地和划拨土地两种情况。

《中华人民共和国房地产管理法》第十九条规定，国家对出让的土地使用权在期限届满前收回时，应当给予补偿。城市房屋拆迁的实质就是政府收回土地使用权另行许可使用的行为。在这一过程中，如果城市私有房屋的所有权人享有的土地使用权是出让的，则应当将土地使用权价格计入房地产补偿价中。此时土地补偿标准应当根据土地的用途、区位、基准价、剩余使用年限以评估方式确定。《房地产估价规范》６.7.6f规定，对依法以出让转让方式取得的土地使用权需要拆迁其地上房屋时，对该土地使用权如果视为提前收回处理，则应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价。

对于成套出售的商品房和宅基地住宅房的土地评估可以有所不同。成套住宅与其他住宅分摊土地面积，每套住宅所占土地面积与其他同等面积的住宅所占土地面积相等。如果在评估中能够选择可比的市场交易实例（交易价格中已包含土地价格），再以市场法进行房地产价格评估时，则不必单独进行土地价值评估。对于宅基地住宅，由于建筑容积率的不同，所以很难找到可比市场交易实例，因此拆迁房屋的房产、地产价值要分别评估综合计价。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，对划拨土地使用权，政府可以无偿收回。这种如果私有房屋所有权人仅享有划拨土地使用权，则对土地不必单独进行估价补偿。但我们也不能否认，此时评估出的房屋的市场价格中仍然包含有部分土地收益。但考虑到《城市房屋拆迁管理条例》没有规定应当从房地产评估价中扣除土地收益，所以只要不是划拨土地假定为出让时单独估出的土地价款，则不必作扣除处理。

总结来说，拆迁城市私有房屋，应当分别情况以不同形式对土地使用权进行补偿。因为实际操作时比较复杂，所以国务院法制局的《复函》也是难以简单而又明确予以说明的。这大概是《复函》难以理解的原因吧。

四、土地使用权补偿程序

有人主张，土地使用权补偿属于征地补偿中的行为，不应当在房屋拆迁中予以解决。这种认识也增加了人们对拆迁城市房屋是否进行土地补偿的疑虑。如果以征地拆迁来进行补偿，则主要适用土地法的有关法律和程序确定补偿的标准和方式。这种征地补偿程序是完全不同于房屋拆迁的补偿程序的。

目前我们国家的宪法已区分了土地征收与征用的区别。过去一般意义上我们常说的土地征用实际上是将集体土地转为国家所有的土地征收行为。如果本来就是国有土地，国家收回土地使用权则应按土地征用处理。城市房屋拆迁就是在国有土地上进行的收回原土地使用权进行重新分配的行为，所以应当一律适用《城市房屋拆迁管理条例》规定的程序进行拆迁补偿。因此，在城市房屋拆迁中进行土地补偿，应当依《条例》规定依法进行协商、评估、裁决，与房产补偿同时进行。（完）